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Dossier : L'expertise scientifique

L’expertise des risques sanitaires : entre indépendance et mise sous tutelle ?

Marcel Goldberg

Résumés

À la suite de diverses crises sanitaires majeures, la loi du 1er juillet 1998 sur la sécurité et la veille sanitaire a conduit notamment à la création de l’Institut de veille sanitaire (InVS), organisme d’État, chargé d’une mission de service public pour l’évaluation des risques pour la santé. Si observation, surveillance, veille, alerte en étaient les maîtres mots, restait à mettre en œuvre la séparation de l’évaluation et de la gestion des risques pour la santé.

After different major medical crisis, the French law of the 1st July 1998 of medical security and monitoring led to the creation of the Institut de veille sanitaire (InVS), public organization in charge of the evaluation of the health risks. Observation and watching are keywords for the separation between the evaluation and the managing of safety hazards.

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Texte intégral

L’expertise indépendante, un mouton à cinq pattes ?

1La notion d’indépendance de l’expertise va de pair avec la liberté des décisions, sans pression ni sanction de la part de ceux dont les intérêts sont liés aux résultats de celle-ci. En pratique, « l’expert indépendant » 1 de l’évaluation des risques pour la santé, qui ne doit évidemment pas avoir partie liée avec les intérêts concernés par l’expertise, doit pouvoir lui-même :

    Définir le thème précis sur lequel s’exerce son expertise, qu’il s’agisse de risques d’origine industrielle, professionnelle, environnementale, iatrogène 2

  • Organiser et réaliser les investigations nécessaires et avoir accès librement aux données pertinentes, notamment d’exposition et de santé.

  • Communiquer les résultats de ses inves-tigations aux personnes concernées (population étudiée ou/et ses représentants), à la communauté scientifique et aux acteurs de la décision et de la gestion (pouvoirs publics, professionnels de santé, associations d’usagers ou de malades, industriels, employeurs et organismes paritaires, etc.).

L’exemple de la médecine du travail

2La médecine du travail est un excellent cas d’école car on dispose de plus de 50 ans de recul. Le médecin du travail est un « expert » de la santé au travail. Son rôle relève essentiellement de l’évaluation des risques et non de leur gestion.

3Médecin de prévention, il n’est pas décisionnaire : l’employeur est responsable de la mise en œuvre des mesures visant à protéger la santé des travailleurs, l’inspecteur du travail contrôle et sanctionne le cas échéant. Il doit être indépendant des parties concernées par son champ d’intervention spécifique : employeurs et syndicats de travailleurs, qu’il doit conseiller de façon équilibrée.

4Il rend compte de son activité devant des organismes paritaires associant employeurs et salariés, et il a une obligation de communication des résultats de ses investigations sur les risques pour la santé devant les organismes paritaires et vis-à-vis des pouvoirs publics (par l’intermédiaire du médecin inspecteur régional du travail et de la main d’œuvre). Son indépendance est strictement définie par divers textes : le Code de déontologie médicale, le Code du travail.

5Les « experts » travaillant dans les organismes publics chargés de l’évaluation des risques pour la santé doivent évidemment être indépendants de ceux qui génèrent les risques ou qui les subissent : industriels, employeurs, syndicats, associations d’usagers ou de malades, et toute partie ayant des intérêts dans les risques analysés. Mais ils devraient également être indépendants des pouvoirs publics qui gèrent les risques et/ou qui exercent la tutelle de l’organisme où ils travaillent. Sauf à considérer que l’État et son administration sont constamment et totalement vertueux : or une leçon majeure des crises sanitaires des dernières années est qu’on ne peut pas admettre ce postulat. Nul ne peut ignorer la possibilité de pressions, d’origine médiatique, économique ou politique sur les ministères. Le domaine des risques d’origine professionnelle en est un exemple particulièrement probant, comme le dossier de l’amiante l’a trop bien montré.

Régime juridique et relations avec la tutelle : le cas de l’InVS

6La loi du 1er juillet 1998 stipule que l’InVS est un établissement public de l’État, mais n’en précise pas le statut juridique. Les activités de l’InVS relèvent toutes de l’investigation épidémiologique sous des formes diverses (enquêtes ad hoc de protocoles variés : cas témoins, cohortes, études transversales, réseaux de surveillance, analyse épidémiologique de données enregistrées dans des structures diverses, analyses d’agrégats, etc.), ou d’activités scientifiques proches (évaluation de risque, systèmes d’alerte), d’activités de soutien à l’épidémiologie (informatique, réseaux, bases de données, documentation) et d’activités transversales concernant l’épidémiologie (formation, veille scientifique). Il s’agit donc d’une activité purement scientifique et technique. Aucune des missions confiées à l’InVS n’est de caractère administratif ou réglementaire, et l’institut n’a aucune activité de contrôle ou de gestion des risques.

7L’InVS n’est pas non plus un organisme de recherche à visée cognitive. Son rôle n’est pas d’apporter des connaissances scientifiques nouvelles, à caractère « universel ». Sa mission spécifique (même s’il existe à l’évidence de fortes interactions avec la recherche) est l’évaluation des risques pour la santé, c’est-à-dire l’analyse de la situation de la population française dans son contexte réel, afin d’éclairer le « décideur » sur les actions à entreprendre et les politiques à mettre en place pour remédier aux problèmes observés, éviter la survenue de problèmes nouveaux et, d’une façon générale, contribuer à l’amélioration de la santé de la population de notre pays.

Les modalités organisationnelles internes

8Un établissement public de l’État chargé de l’évaluation des risques pour la santé devrait être organisé pour prendre en compte simultanément différents critères :

  • Son rôle de surveillance épidémiologique, de veille scientifique et d’alerte sanitaire, d’aide à la décision pour la gestion des risques pour la santé.

  • Le caractère essentiellement scientifique de l’activité.

  • L’indépendance dans l’établissement du programme de travail, dans la réalisation et la communication des résultats des expertises.

  • Le respect des règles de gestion d’un établissement public (contrôle financier, gestion du personnel, etc.).

Le statut des personnels

9Les personnels peuvent être de statut divers : médecins et non médecins, personnel propre et personnel mis à disposition ou en détachement, personnel ayant simultanément une autre attache (universitaire, Inserm). Ces statuts doivent être conformes, non seulement au Code de la fonction publique 3, mais aussi à divers autres textes, dont certains ont force légale ou réglementaire (Code de déontologie médicale, Code du travail), et d’autres représentent une obligation éthique et morale dans le contexte de l’évaluation des risques pour la santé (Recommandations pour la déontologie et les bonnes pratiques en épidémiologie, Code international d’éthique pour les professionnels de la santé au travail). Or, il existe des dispositifs qui régissent le fonctionnement de l’Institut de veille sanitaire et qui n’apportent pas les garanties suffisantes pour la réalisation de ses missions de façon véritablement indépendante, comme le montre une comparaison avec l’Inserm qui exerce aussi des fonctions d’expertise. Ainsi, les personnels font l’objet d’un recrutement et d’une promotion par les pairs à l’Inserm, et l’évaluation se fait a posteriori par ces pairs. Pour l’InVS en revanche, ils sont recrutés, évalués et promus par leur hiérarchie. À l’Inserm, le chercheur est « propriétaire » de son poste, et le recrutement est indépendant de la structure dans laquelle il travaillera. À l’InVS, il s’agit de contractuels recrutés pour un poste correspondant à des activités précises. Les experts n’ont pas de devoir de réserve lorsqu’ils travaillent pour l’Inserm, alors qu’ils ont interdiction formelle d’expression sans autorisation écrite de leur autorité hiérarchique lorsqu’ils appartiennent à l’InVS.

10La publication se fait, d’un côté, sous la responsabilité unique du chercheur, alors que de l’autre, la publication nécessite l’aval de la hiérarchie. Ainsi, les deux organisations donnent l’impression d’être distinctes point par point. S’il semble normal qu’elles soient différentes, où cela a-t-il été débattu ? Pour quelles raisons et à quel moment a-t-on décidé d’opter pour ces organisations ? Il ne semble pas que cela ait été réellement étudié. Jusqu’à aujourd’hui, à ma connaissance, il n’y pas eu de véritable problème d’indépendance : mais il est clair que le dispositif en place n’apporte aucune garantie de ce point de vue. Finalement, il est pour le moins paradoxal qu’un organisme public, qui a été créé explicitement par une loi de la République pour garantir une expertise des risques pour la santé indépendante, soit régi par des règles en retrait, voire en totale contradiction avec les textes actuels en matière d’indépendance des différents professionnels concernés.

Vers une véritable démocratie sanitaire

11La loi du 1er juillet 1998 sur la sécurité et la veille sanitaire est une avancée formidable vers la séparation des missions d’évaluation des risques pour la santé et la gestion de ces risques. Elle n’est cependant pas suffisante pour mettre véritablement en œuvre cette séparation, qui s’avère difficile au quotidien, et s’oppose à des archaïsmes datant d’une époque qui n’avait pas encore connu les « affaires » du sang contaminé et de l’amiante. Il est aujourd’hui nécessaire de donner les moyens concrets de l’exercice d’une expertise indépendante. Ceux-ci passent par des réformes des statuts des organismes chargés de l’évaluation des risques et des personnels qui y concourent, ainsi que de leur mode d’organisation et de relations avec leur environnement, faute de quoi on retombera inéluctablement dans les errements passés 4. La culture du secret a montré ses limites dans les crises sanitaires de ces dernières années et s’est trouvée au cœur de celles-ci. Il faut la remplacer par une culture de l’information objective.

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Notes

1Organisme ou individu.
2Provoquée par le médecin ou le traitement médical.
3Qui fait aujourd’hui l’objet d’une application restrictive, puisque les universitaires et les chercheurs des EPST, qui sont pourtant d’authentiques fonctionnaires, peuvent bénéficier d’une véritable indépendance scientifique.
4Non sans dommages pour les pouvoirs publics : ainsi, la récente affaire de l’Erika a montré combien l’absence d’un organisme ayant véritablement fait la preuve de son indépendance vis-à-vis de tous les pouvoirs et ayant acquis la confiance générale, a généré une véritable cacophonie médiatique particulièrement difficile à gérer.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Marcel Goldberg, « L’expertise des risques sanitaires : entre indépendance et mise sous tutelle ? », La revue pour l’histoire du CNRS [En ligne], 16 | 2007, mis en ligne le 26 mars 2009, consulté le 29 avril 2017. URL : http://histoire-cnrs.revues.org/1562

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Auteur

Marcel Goldberg

Marcel Goldberg est épidémiologiste spécialisé dans l’analyse des risques professionnels.

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Droits d’auteur

Comité pour l’histoire du CNRS

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